有了屯田制和以工代赈法，刘范和臣属们就有了安置流民的大致的措施。况且刘范现在还保持着四百五十万石粮食的储备，再加上洛阳之盟规定朝廷必须拿出两百万石粮食资助流民西迁，所以刘范基本上不用担心流民在他统治范围内饿死。唯一担心的，就是朝廷负责安排西迁流民的官员是贪官，暗中克扣流民西迁时所需的粮食。
但即便是那样，还是会有一大部分流民得以生存下来，进入西域。最后摆在刘范等人面前的，就是该如何划分西域的行政区划。西域以前就是三十六个小国，一度被汉朝和匈奴人所占领。在北匈奴人控制西域时，匈奴单于将西域划分给右贤王管理。后来东汉立国后收复西域时，也是和匈奴右贤王的部落交战。但匈奴人并没有如同汉人州郡那样的行政区划，一般匈奴人的制度，是针对人口的。匈奴最高统治者是单于，接下来是左右贤王、左右都侯、左右大将、万夫长、千夫长等。因为匈奴人逐水草而居，不在乎行政区划。
在汉朝控制西域时，也只是在西域建立西域长史府，让西域长史统治整个西域。后来为了加强汉朝在西域的军事存在，又在天山之东和天山之北增设了戍校尉和己校尉。汉朝为了遥控西域，甚至还在凉州的敦煌郡设置了宜禾都尉，建立宜禾都尉城。可以说，汉朝已经用尽心机要控制西域，但也只是控制，而非统治。西域三十六国名义上是汉朝的蕃属国，但仍然有很大的自主权。所以汉朝没有在西域进行系统性的行政区划。因为谁也不知道哪天这块地方又被匈奴人夺走了。
刘范对于这个问题，十分的重视。很快就完成了对西域的行政划分。刘范是根据西域的地理环境的特征对西域进行划分的。西域，也就是新疆地区，其地理环境的特征概括起来就是三山夹两盆。北部的阿尔泰山、中部天山、南部昆仑山，三条山脉之间，夹着两个盆地。夹在阿尔泰山和天山之间的，是准噶尔盆地；夹在天山和昆仑山之间的，是塔里木盆地。
所以，刘范也不做其他考虑，直接将西域以天山为界线，划分为独立的两个州，阿尔泰山以南、天山以北、准噶尔盆地为一个州；天山以南、昆仑山以北、塔里木盆地为另一个州。准噶尔盆地上的州命名为“天州”
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