州牧与刺史的变化并非只是简单名字的变更，汉武帝最初设立十三州刺史时，在诏书中说：“以六条问事，非条所问，即不省”。即刺史只能在所列的六条问事范围内行使权力，超出范围的，地方官吏可以不必理会。
（一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选置不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损政令。）
不难看出，刺史在一开始实际上是一个类似于纪委、监察委一类的官职，并无行政权，军事指挥权，更不是太守、国相这些两千石地方官的上级。刺史只有监察权，没有处置权；其监察范围也只有两千石的太守，国相长官，而不包括其他下属官员。
但随着形势的发展，很快刺史的权力就超出了原有的“六条问事”的范畴，开始不断扩张，比如镇压诸侯和农民军的反叛，安置流民，打击和招抚蛮夷，当中央处理国事时，提出建议等。显然，作为中央权力派驻地方的代表，刺史正在不断侵蚀地方官的权力。但在西汉时期，刺史以及改名的州牧都还是监察官员，并非地方官。
但在新莽时期，情况发生了变化。为了镇压地方反叛势力，王莽扩大了州牧的权力，赐予州牧爵位，不禁允许州牧统兵，甚至还加将军称号。于是各州牧都同时兼有大将军之号，而另外设立牧副监，担任原来的刺史监察官的权力。于是乎西汉的郡——县两级体制变成了州——郡——县三级体制，而州牧也彻底变成了军事行政长官。
新莽政权灭亡后，东汉废除了州牧官职，恢复了刺史，使其重新变为一个监察官。但相比起西汉时候的刺史，东汉的刺史权力范围扩大了：首先对两千石太守的监察范围扩大了，不再限于六条范围；其次还能对民众百姓监察；有决狱权，即对案件复核的权力；有权力举荐人才；统军对内镇压农民起义，对外打击蛮夷。
显然，东汉的刺史虽然还是监察官，
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